Los crecientes desafíos de la política fiscal en el Paraguay

En los últimos quince años el Paraguay avanzó por la senda positiva de la política fiscal, gracias a reformas que incrementaron los ingresos

tributarios y mejoraron la asignación de estos recursos, refiere de entrada un análisis realizado por el economista Julio Ramírez, en la Revista Economía y Sociedad, del Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (Cadep).

Agrega que la afinidad política entre los gobiernos de Lula y Lugo hizo posible el aumento de los ingresos que el Paraguay recibe en concepto de royalties de la hidroeléctrica Itaipú. El acceso a nuevas fuentes de financiamiento externo permitió acrecentar las inversiones y hubo una franca expansión de los servicios públicos de educación, salud y protección social. Sin embargo, los desafíos sistémicos de la política fiscal, que hacen referencia a la presión tributaria, la justicia y equidad de impuestos y calidad del gasto público, son más urgentes que en años anteriores.

A diferencia de lo que ocurría en los últimos dos periodos presidenciales anteriores a la administración de Cartes, durante el gobierno de este no se ha podido observar un verdadero esfuerzo para introducir reformas centrales en las cuentas públicas. Hubo, así, un estancamiento en reformas necesarias para avanzar hacia una política fiscal más equitativa y progresiva tanto por el lado de los ingresos como por el del gasto.

Frente a estos desafíos es necesario que el gobierno del presidente Mario Abdo Benítez emita señales positivas en el menor tiempo posible. Esto parece ser lo que busca con la constitución de la Comisión Técnica Económica Tributaria (CTET) con integrantes del sector público y de la sociedad civil, para estudiar las principales reformas en materia fiscal para lograr los objetivos que están en el tintero desde hace más de una década. La terminología de estos desafíos resulta familiar porque se habla de reducir la evasión impositiva, simplificar el sistema tributario, adoptar las mejores prácticas internacionales, recaudar más con impuestos directos para mejorar la equidad tributaria. Todo ello manteniendo la competitividad del país, lo que tiene que ver con el equilibrio fiscal, la rentabilidad de las empresas, la productividad de los recursos humanos y los niveles de inversión.

El principal desafío es, por lo tanto, incrementar la presión tributaria. Esto se vuelve más complejo en un escenario donde la nueva matriz productiva y la mejor medición del Producto Interno Bruto (PIB) hacen que la presión tributaria disminuya en términos nominales, ubicándose cerca del 10% en el período 2017- 2018.

Alcanzar presión tributaria del 12%/PIB

La CTET definió como meta realista alcanzar una presión tributaria del 12% del PIB, lo que supone un aumento de dos puntos porcentuales con relación al nivel actual y elevar la recaudación de impuestos de los G. 23 billones que se esperan completar en 2018 a cerca de G. 32 billones. Los números parecen sencillos, pero la tarea es sumamente compleja, pues implica reducir la evasión y la elusión fiscal, así como mejorar la equidad tributaria incrementando los impuestos directos. En el seno de CTET se plantea no aumentar la tasa del IVA, un impuesto regresivo que grava el consumo y al consumidor final, y se pretende que el enfoque de la reforma se centre en el impuesto a la renta de las empresas y de las personas y en el impuesto selectivo al consumo de cigarrillos y bebidas alcohólicas. 

Además, se buscaría reducir las exenciones del IVA y aplicar una tasa general a todos los sectores. Con ello se espera lograr que la tasa efectiva del IVA llegue al 10%, desde alrededor del 6% del PIB en que se encuentra actualmente. Se podría pensar, también, en aumentar la tasa del impuesto a ciertos tipos de créditos, como los de consumo, a partir de ciertos montos, y a la telefonía celular. Esto, considerando que son las personas con mayor capacidad adquisitiva las que usufructúan dichos servicios, por lo que el impacto en su calidad de vida sería mínimo. 

En cuanto a los impuestos directos, se trata de reducir la evasión y elusión del IRACIS y del IRAGRO, con mecanismos que están por definirse. Por otro lado, aumentar la base de contribuyentes del impuesto a la renta personal y eliminar por ley la posibilidad de deducir algunas inversiones financieras, lo que es coherente con reglas internacionales. Sin embargo, se debe considerar que este tributo no es efectivo en toda América Latina y que, si bien es un impuesto directo, posee ciertos rasgos de regresividad para la clase media, ya que las personas con mayores ingresos poseen mecanismos legales para deducir gran parte del impuesto. En el caso del IRACIS será necesario reducir las exenciones y, con ello, el gasto fiscal, conjuntamente con las exoneraciones del IVA. La Comisión Técnica debe estudiar qué sectores están recibiendo estos beneficios y ver cuáles son los que necesitan apoyo en deducción de impuestos. 

Claramente, las exenciones tributarias deberían ser otorgadas a aquellos sectores innovadores o de reciente formación, y retiradas de los que ya están maduros o son tradicionales. Esto es coherente con la regla fiscal aplicada en los países más desarrollados.

Buscar mayor recaudación del IRAGRO

A pesar de la fuerte oposición del sector agropecuario a toda idea de pagar más impuestos, se debe seguir buscando una mayor recaudación del IRAGRO, pues el retorno de los agronegocios fue altamente positivo en los últimos 20 años. Como se observa en el gráfico que se acompaña, entre 2003 al 2013, el sector agropecuario, prácticamente no tributó. En 2017, año de mayor tributación en el periodo analizado, el monto recaudado por IMAGRO fue de unos US$ 58,6 millones, cuando la perspectiva de recaudación con dicho impuesto era de unos US$ 250 a 300 millones. A esto deben sumarse otras ventajas impositivas como las bajas tasas del impuesto inmobiliario rural. Siendo este hecho tan contundente sería interesante pensar en un impuesto al sector agropecuario que abarque toda la cadena productiva que se extiende hacia el sector de las agroindustrias, para paliar sus efectos dañinos sobre el medio ambiente, que incluyen la deforestación y la destrucción de cuencas hídricas. Lo recaudado en este concepto debería ir a un fondo público – privado para financiar proyectos que amortigüen los procesos negativos del cambio climático y proyectos productivos de la economía familiar campesina. Está demás decir que los fondos deben ser utilizados de manera transparente, promoviendo concursos competitivos para acceder a los mismos y con un seguimiento acérrimo de la sociedad civil. Esto daría legitimidad al cobro del impuesto o canon, demostrando al sector afectado que sus esfuerzos en tributar más dan frutos y retornos positivos a sus propios negocios.

Pero el desafío no va solo por el lado del ingreso. Es un pedido a voces de la sociedad que la calidad del gasto público sea mejorada y que el conjunto de las políticas públicas permita elevar la calidad de vida de los sectores más vulnerables, que incluye a personas en situación de pobreza y a la población que ya salió de dicha condición pero que aún es vulnerable. 

En ese sentido, también el gasto público debe ser progresivo, lo que quiere decir que la asignación de los recursos debe estar enfocada en los sectores de menores ingresos. Esta medida debe ir acompañada de reducción de gastos superfluos del gobierno, como los de viáticos, ayuda vacacional, seguros médicos extremadamente onerosos y varias otras erogaciones que deben ser recortadas. Los gastos salariales, si bien representan una fuerte carga presupuestaria, difícilmente serán reducidos, pues se concentran en los grandes grupos de docentes, médicos y personal de fuerzas públicas. Por el contrario, como es casi racional, los gastos salariales irán aumentando a medida que la sociedad demande mayores coberturas de salud, educación y seguridad. Es más importante que el gobierno se concentre en los gastos innecesarios y los programas y proyectos mal enfocados y corrompidos por los responsables de entidades públicas, incluyendo gobernaciones y municipalidades. Concretamente, se debe replantear cómo son distribuidos y utilizados los royalties de las entidades binacionales, y poner la vista sobre el uso y abuso que se da al rubro 800 de transferencias.

Evaluar programas públicos

Por último, será necesario realizar evaluaciones cuantitativas y cualitativas de los principales programas públicos para conocer el retorno de cada guaraní invertido por el gobierno con el dinero de la gente. Dicha medida debe ir acompañada de la obligación de rendiciones de cuentas a la sociedad civil, proceso que hoy día permanece estancado. El acceso a datos públicos debe ser potenciado, pues no se logró aún plataformas eficientes para que el público pueda acceder a los mismos de manera sencilla y entendible. Esto, a pesar de iniciativas como la Alianza para el Gobierno Abierto, que hasta ahora ha tenido un alcance limitado. Además, el Paraguay es uno de los pocos países que no presentan un presupuesto ciudadano como aconsejan las mejores prácticas internacionales. 

Los desafíos planteados en materia de política fiscal a lo largo de estos años de gobiernos democráticos están intactos, pero con una presión social mucho mayor, ya que las generaciones más jóvenes están tomando la posta para exigir el cumplimiento de sus derechos. Para seguir adelante, este gobierno deberá lograr un fuerte consenso, primero en el propio partido Colorado, luego en el Parlamento y seguidamente en el sector empresarial y en la sociedad civil.

Desafío

El desafío no va solo por el lado del ingreso. Es un pedido a voces de la sociedad, que la calidad del gasto público sea mejorada y mejorar la calidad de vida.

Gasto

El gasto público debe ser progresivo, lo que quiere decir que la asignación de recursos debe estar enfocada en los sectores de menores ingresos.

abc color  22/01/19